环保税：用法律明确“污染者付费”

环境保护税是将环境污染排放外部性损害内部化的一种重要税种，其特点是施加于纳税人而体现以经济利益为引导性调节的“负担”，是法定的，规范的，也是阳光化的。设计合理的环保税，可以反映环境污染的外部成本，进而通过基于纳税人利益预期的“经济杠杆”方式，促进污染排放的减少。这是我国2015年3月确立“税收法定”原则后制定的第一部单行税法，显示了政府希望更多运用对接市场机制的手段解决环境问题的决心，是制度机制创新的实际进展。

《环境保护税法》的通过，极大地提高了环境税费的法律地位，比原来以行政规章支撑的排污费有着更高的法律效力，是以法律形式确定“污染者付费”的原则，而且由税务部门征收，会加大征收力度，提高环境税收征收的规范性和透明度，更有利于按照机制设计意图向排放企业传递减排信号，促进绿色发展。

征收环境保护税是我国建立和完善基础能源价格形成机制的重要一环，要求环保税税率的设定，尽可能反映环境污染排放带来的外部社会成本。《环境保护税法》明确遵循的原则之一是“将排污费制度向环境保护税制度平稳转移”，包括依据现行排污费收费标准为基础确定税率。排污费在很大程度上行之无效的原因之一就是征收标准偏低,甚至远低于排放企业的污染治理成本，因此，排放企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染,有违收取排污费以促使企业减排的初衷。

从法律的设计角度看，《环境保护税法》是依据现行的地方最高排污费标准，设立环境保护税税额上限，并没有给予地方政府依照自身减排需求和意愿设定更高税率的空间，这并不利于环境保护税在一些地方发挥更大的促进减排作用。今后应考虑在该法的动态优化中加入这样的地方权变空间，替代原区域性的税外调节措施。

现在的环境保护税设计偏于保守，因为有种种主客观条件限制，仅是总体平移了原排污费的负担，改革力度显得不足。在环境污染带来的威胁和制约后果日益凸显的情况下，需要环境保护税更好地发挥促进减排降污作用，这就要求今后寻找机会，创造条件，从税率水平、覆盖范围等方面进一步改进和完善环境保护税。

同时，环境保护税的保守设计也反映了各方对增税可能带来的企业压力的顾虑。但设计更加严格、更加有力度的环境保护税方案和保证经济健康发展，绝不是不相容的对立关系。在稳定乃至适当降低宏观税负的前提下，可以一方面进行结构性减税，选择一些特定税种削减其税负水平，比如增值税和企业所得税等，另一方面通过结构性加税，即开征环境税弥补减税带来的税收收入减少，取得“双重红利”，即在不增加甚至降低宏观税负的同时，以更高水平的结构化税收负担调节机制所代表的有效制度供给，来促进实体经济优化结构，提升经济增长质量，实现可持续发展的目标。